来源：天勇谈经济
笔者按：在要素市场化配置改革的讨论中，有的学者提出农业用地市场化改革，可以放一放；也有提议，保留现在的农业用地管理体制。我觉得可能不行。为此，写了一篇文章，为之四。
一、推进农业用地市场化改革的必要性
在国民经济改革总体进程中，农业用地市场化改革具有不可或缺的战略地位，其根本动因在于中国现代化农业建设的客观需求。具体目标包括：其一，实现农业规模化生产的稳定发展，提升农业生产效率；其二，加速农业领域体制性剩余劳动力转移，重塑农产品成本竞争优势；其三，充分激发农业生产的内生活力与盈利潜能，减轻政府对农业生产的普遍性、广义性财政补贴压力；其四，提高国土空间利用效率，拓展农业用地供给渠道，保障粮食安全，逐步优化因粮食安全目标而强化的土地计划管理体制；其五，激活农业领域货币流动性，形成巨额资产规模，扩大有效需求，促进宏观经济资产负债表平衡。
国民经济改革的核心目标明确：在中国社会主义市场经济现代化发展全局中，构建具有活力、高效率、强竞争力且能够缩小工农收入差距的现代化农业体系。
中国农业在国民经济全局中的定位可通过关键指标比较进行判断：农业就业比与工农生产率差距，集中反映了中国农业的国际落后态势及低效率、低收益困境。2024 年，中国农业劳动力就业比率仍高达 23% 左右，而人均 GDP 处于上下 5000 美元区间的 8 个中高收入人口大国样本，其农业劳动力就业比率加权平均值约为 9%。从粮食生产经济效益来看，若剔除土地地租成本，整体呈现亏损状态。在单位粮食生产成本构成中，种子、肥料、农药、播种、灌溉、排涝、抗旱、除草、田间管理、收割、脱粒、装卸、仓储、技术服务等直接成本占比超过 90%，农户的增加值收益仅包含劳动报酬与承包地租两部分。与此同时，工业与服务业的 GDP 劳动生产率为农业领域的 4 倍以上；中国 23% 的农业就业劳动力，仅创造 6.78% 的 GDP。而全球上述与中国人均 GDP 发展水平相近的 8 个样本人口大国，农业与非农业 GDP 劳动生产率差距平均值约为 1.5 倍。仅从农业就业比率与工农生产率倍数两项指标分析，中国当前仍属于农业发展落后的中低收入水平经济体。
深入剖析导致这一困境的体制根源，主要在于两大制度约束：一是户籍制度等人口流动管制体系，二是农业用地非资产化的制度设计。前者阻碍了农业就业比率的合理下降，后者则难以满足农业规模化生产对土地稳定性的需求 —— 短期无价格机制的土地生产资料租赁模式，无法为长期农业规模化生产提供稳定的土地保障。
关于土地集中与农业规模化生产，降低成本、提升效率的路径可归纳为三方面：一是减少农业劳动力投入，二是推动土地资源规模化集中，三是扩大农业用地供给规模。这一困境的形成，源于三方面核心矛盾：其一，人口流动体制制约下，农业领域体制性剩余劳动力转移速度迟缓，形成劳动力淤积；其二，土地规模化集中过程中，需基于效率目标选择适配土地生产力水平的生产关系；其三，土地资源配置模式面临抉择 —— 是坚持计划配置、维持存量农地稳定，还是推行市场配置、拓展增量农地供给。
破解上述首个矛盾，关键在于推进人口迁移体制改革，加快农业剩余劳动力转移进程。具体措施包括取消户籍管理制度，构建支撑人口有序转移的教育、医疗、养老、住房等配套制度体系，实现劳动力要素的市场化配置。
二、农业生产组织形式：政治经济学与现代经济学的逻辑
推进农业用地市场化改革，在意识形态层面面临两方面核心疑虑，需从理论层面予以回应。
第一个疑虑聚焦于三方面问题：该改革是否与传统政治经济学立场观点一致？是否会重现封建社会地主阶级？外出务工农民失业后，是否会因失去耕地而丧失基本生活保障？
从马克思主义政治经济学理论来看，生产力与生产关系的辩证关系是核心遵循 —— 生产力水平决定生产关系，生产关系反作用于生产力。当前中国农村农业生产力水平仍较为落后，不仅与国内工业、服务业存在显著差距，与发达国家农业生产力水平相比，差距更为突出。若采用超越农业生产力水平的先进生产关系（如工业、服务业领域的生产组织形式），将与农村农业生产力发展现状不相适配。
从现代经济学理论逻辑分析：简单的生产方式应匹配简单的生产组织形式；若简单生产方式强行适配复杂生产组织形式，复杂组织的运营成本（含组织自身消耗与低效率带来的额外成本）将显著高于其创造的生产力收益，此类生产组织要么因缺乏成本优势而丧失竞争力，要么因成本高于收益而陷入持续性亏损，最终难以维系。
需明确的是，土地集中与农业规模化是农业机械化、水利化、电气化、生物化、信息化等现代化转型的基础前提。基于此，农业生产关系与组织形式的选择需遵循以下理论推演。
本文从农业生产组织形式（即生产关系）的三种典型类型展开推演，分析何种形式既符合马克思主义政治经济学原理，又契合现代经济学中组织成本与组织收益的平衡逻辑。
（一）生产资料国有农场的高级生产关系模拟
国有农场的生产关系具有先进性特征，组织架构亦更为复杂，但相较于简单的农业生产活动，其效率偏低、成本偏高。从实践来看，多数国有农场（含国有农场企业、地方农业发展公司、供销合作社等）并未直接开展农业耕种，而是将土地承包给农户并收取地租；部分国有农场通过土地抵押融资开展非农业务，债务还本付息压力推高了地租水平；相当比例的国有农场效率低下，需依赖国家大量财政补贴；此外，在土地出租、物资采购、经营管理、仓储运输等环节，还存在寻租行为。
（二）生产资料集体所有农场的中级生产关系模拟
多数集体农场在人才素质偏低、劳动者现代专业技能不足的现实条件下，选择以集体经济组织形式开展种植与养殖业务。此前部分地区曾出现恢复人民公社、生产队体制的尝试。当前集体农场主要以村集体农业经济公司、农业生产合作社为主要形式。在经济发达地区及大城市郊区，部分农业集体公司的收入主要依赖非农经营与经济作物多元化经营。据统计，全国约 320 万个农业合作社中，盈利主体占比不足 3%，收支平衡主体占比不足 7%（部分合作社将财政补贴计入营业外收入以核算 “利润”），亏损主体占比约 90%；若剔除财政补贴，亏损面将进一步扩大。从成本结构来看，农业合作社的董事长、经营经理、生产经理、会计、监事等人员薪酬支出，往往耗尽经营利润甚至出现赤字；若严格执行股东表决议事制度，合作社的协调成本将大幅攀升；而在股东监督机制缺失的情况下，内部人控制与腐败问题极易普遍化。
（三）家庭农场生产关系最低而生产力最优
上述实践数据与运行现状，印证了马克思主义经济学与现代经济学的核心逻辑 —— 生产力水平与生产方式对生产关系选择具有约束作用。由此可得出结论：针对当前中国农村农业低水平、简单化的生产力现状，家庭农场是最适配、最简洁且最优的生产关系与组织形式。
基于此，意识形态层面又产生新的疑虑：市场化改革与土地集中是否会催生地主阶级？农村务工人员返乡后，若土地已完成交易，是否会因丧失生活来源而流离失所？
从中国实际情况来看，一个 600 亩规模的家庭农场，其经营收入仅相当于城镇单位在职员工的薪酬水平，远不足以形成地主富豪阶层，亦不会加剧收入分配差距。当前除国营农场外，全国农户平均耕地面积约 10 亩，每亩平均产量约 700 公斤，单价 2.4 元 / 公斤，每亩销售收入 1680 元，户均总产值 16800 元。扣除直接成本后，农户自行耕种的纯收入（含劳动报酬、地租、政府种粮补贴）占比约 5%-8%，即 1344 元左右；若农户家庭有 2 名劳动力，人均纯收入仅为 420-672 元。根据国家统计局数据，2024 年农民工月均收入 4961 元，即便按年工作 11 个月计算，2 名劳动力年收入可达 11 万元。由此可见，农村务农人员若想获得与外出务工人员相当的收入，需耕种 81-130 亩耕地；若想达到城镇非私营单位员工 124110 元的年薪水平，则需耕种 185-295 亩耕地。换言之，农户即便拥有 162-260 亩耕地，仅能获得与外出务工相当的收入；若要达到城镇单位职工收入水平，需拥有 370-600 亩土地。
进一步分析可知，即便保留外出务工人员在家乡的小块耕地，其失业后回村务农也无法保障基本生活需求。关于 “农民失去耕地后生活陷入绝境” 的担忧，与实际情况不符：其一，部分外出农村中青年未参与耕地再分配，本身无耕地可失；其二，即便家中拥有耕地，部分长期务工的外出农民已丧失耕种意愿或能力；其三，即便返乡耕种，按平均 5 亩耕地及上述纯收入水平计算，失业后务农的日收入仅为 1.15-1.84 元，如此微薄的收入不仅无法支撑基本生存，反而可能导致其流向城市、陷入流浪困境。
需强调的是，农业用地市场化的实施路径应遵循 “确权颁证 — 允许交易 — 价值定价 — 资产化” 的逻辑顺序。一方面，土地交易机制建立后，可形成规模化农场运营模式，农场主通过土地抵押融资提升规模收益，农民可实现职业化转型或参与农业社会化服务，实现各方利益均衡；另一方面，土地集中也可通过非交易方式推进，如土地入股、长期租赁、托管流转等。拥有土地使用权的农民家庭，可根据自身需求自主选择土地处置方式。
三、粮食安全与农地数量管制的利弊辨析
政府对农业用地实行数量管制的政策初衷，主要源于两方面担忧：一是农业用地向高收益建设用地转移，导致粮食供给大幅减少；二是战时海运封锁引发粮食短缺，进而诱发饥荒与流民问题。从历史发展脉络来看，自近代工业化进程启动以来，随着灌排设施完善、化肥农药应用、种子选育技术进步、农业机械推广，以及农业生产商品化、市场化发展与国际贸易体系完善，除政局动荡、工业基础薄弱、遭遇严重自然灾害的少数国家外，前工业化时代全球性的粮食短缺、周期性饥饿与大规模饥荒已逐步缓解乃至消失。即便在地缘政治冲突加剧的背景下，粮食生产国即便处于敌对状态，仍会通过多种渠道出口农产品；国际粮食市场呈现竞争性结构，某一粮食生产国停止出口，往往会为其他生产国创造市场空间。此外，中国可通过跨区域调水、提升国土农业用地利用率等措施保障粮食供给。因此，部分学者与部门对中国粮食安全问题的担忧存在过度放大倾向。
在现代市场经济体系中，由失业、低收入、支付能力不足引发的个人生计风险，对社会稳定的影响远大于被夸大的饥荒风险。从发达国家发展经验来看，一个具备科学宏观调控、有效市场机制、健全社会保障且经济活力充沛的社会，其个人生计问题对社会稳定的冲击，显著小于计划经济体制下的苏联与东欧国家。
历史实践表明，苏联、印度（战后印度在政治上实行西方民主制度，但经济领域效仿苏联，推行计划经济与国有企业发展模式）等国家，曾通过农业积累支撑工业化进程，同时采用土地全民所有制（或集体所有制）、农产品计划生产、政府征缴余粮、压低农产品价格、统购统销等制度，试图保障粮食安全。但恰恰是这些对土地、粮食等资源实行计划管控的国家，多次发生严重农产品歉收与大规模饥荒。中国各地也曾不同程度面临粮食短缺问题，直至 1978 年，粮食供需紧张局面仍未得到根本解决。20 世纪 80 年代，中国通过解散人民公社、废除生产队耕地统管统种制度，推行家庭联产承包责任制，才彻底解决了粮食供给不足问题。
中国土地管理局成立于 1986 年。美国学者布朗提出的 “谁来养活中国？” 命题，最初以文章形式发表于美国《世界展望杂志》，后于 1995 年 6 月出版专著。该书在美国发布时未引发广泛关注，但在 1998 年国务院机构改革前的 1996-1997 年，中国突然掀起对该命题的大规模讨论，其背后原因仍需深入探究。当时，中国大多数学者在研究文献中指出，城市化、工业化与交通基础设施建设进程中，耕地面积减少是发展阶段的必然现象，并提出 “计划生育控制人口规模、调水增地拓展耕地来源、技术创新提升粮食单产” 的政策建议；少数派学者与政策研究者则强调对耕地数量实行严格计划管控与行政干预。在此背景下，1998 年政府机构改革中，以土地管理为核心职能的资源部门成立，该部门未将 “调水增地、扩大耕地供给” 作为核心工作，反而在耕地存量管控方面，出台并执行了更为严格的法律（草案）、管理规定、审批流程、监管机制与问责制度。这一制度导向导致土地要素配置偏离市场化改革方向，呈现出比计划经济时期更强的计划管控特征。
当前，在耕地计划管制体制下，市场机制无法发挥资源优化配置作用，必然导致土地闲置与低效利用问题。政府主要通过基层政府、村委会行政指令下达任务，叠加土地补贴政策，依靠无法外出的中老年劳动力，结合化肥、机械等社会化服务，维持当前粮食产量。但从农业就业比率、生产成本与收益效率来看，中国农业仍处于落后发展阶段。
此外，“耕地非资产化 + 土地财政补贴” 的体制设计，导致耕地无法在次级使用者与优级使用者之间实现货币化流转，农场投资、银行信贷、社会资本入股等资金流向农业领域的渠道被阻断；农业用地因禁止交易而无法实现资产化，难以纳入宏观经济资产负债表核算体系。简言之，该体制给中国宏观经济带来三大结构性问题：财政补贴压力持续加大；农业领域货币流动性不足；宏观资产负债表缺失巨额资产支撑。
从财政补贴规模来看，15 亿亩种粮耕地的政府补贴标准为每亩 200-300 元，年均补贴总额达 3000-4500 亿元；若按年均 5% 的增速测算，到 2030 年，补贴规模将增至 4000-6000 亿元。这一政策面临财政支出方向的选择：是补贴土地以维持粮食产量，还是补贴农民以完善医疗、养老保障？笔者认为，通过市场机制提升农业效率、减少耕地补贴，将资金用于农民养老、医疗转移支付，比 “财政补贴与农业低效率并存” 的模式更具经济合理性。
若农业用地实行市场化配置，2024 年中国农业土地总资产价值可达 437 万亿元。具体测算如下：中国耕地、园地、林地、草地面积分别为 19.4 亿亩、2.9 亿亩、25.7 亿亩、39.5 亿亩，按影子价格分别为 5 万元 / 亩、15 万元 / 亩、10 万元 / 亩、1 万元 / 亩计算，对应资产价值分别为 97 万亿元、43.5 万亿元、257 万亿元、39.5 万亿元。
从资金流量来看，若 2024 年农业用地实现市场化配置，可为农业领域带来 4.6 万亿元资金注入：上述资产即便按 3‰的交易率计算，可形成 2.2 万亿元交易资金流入；按 1% 的抵押率、55% 的资产折扣率计算，可获得 2.4 万亿元贷款资金支持。反观 2024 年，在行政管理体制下，农业领域总投资额仅 9543 亿元，占全国总投资的 1.8%；若实行市场化配置，农业领域投资占全国总投资的比例将提升至 6%-8%。
结论
农业领域应将土地要素市场化配置改革作为核心任务。从短期与微观层面看，该改革可提升农业生产率、激活资金流动性、推动家庭农场发展壮大；从宏观经济层面看，改革可倒逼央行释放货币流动性，通过土地定价使其成为宏观资产负债表中的核心资产，保障金融体系稳定；从长期发展层面看，将推动土地资源集中优化配置，助力中国农业实现规模化、高效率、强竞争力的现代化转型。
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责任编辑：杨红卜
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